王金南等：“十三五”生態文明建設財政政策實施成效分析

財稅政策是建設生態文明的基礎保障。本文梳理了“十三五”期間生態文明建設財政政策進展。2016—2019年全國一般公共預算生態文明建設支出達到3.1萬億元，年均增速為14.8%，有力支撐了打好污染防治攻堅戰和環境質量的持續改善。結合生態文明建設的形勢需求，從支出渠道、重點領域財政支持政策、完善多元化投融資機制、提高項目績效等方面提出了繼續完善生態文明建設財政政策的思路與建議。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而生態文明建設是國家治理的重要組成。“十三五”期間，財政部門深入貫徹落實習近平生態文明思想，加強體制機制改革創新，加大財政資金投入，為打好污染防治攻堅戰和生態文明建設作出了關鍵性貢獻，助力生態環境保護取得了前所未有的成就。

一、積極改革創新綠色財政體制機制

健全支持生態文明建設的財政領導和組織機制

財政部成立了以劉昆部長為組長、相關負責同志為副組長的財政部污染防治和生態文明建設領導小組，定期組織召開全體會議，積極謀劃財政政策完善措施，制定了《財政支持打好污染防治攻堅戰加快推進生態文明建設的意見（2019—2020年）》，切實承擔起了財政支持打好污染防治攻堅戰政治責任。財政部成立了自然資源和生態環境司，以加強對自然資源、生態保護與修復、污染防治等重點領域統籌管理，為落實財政支持生態文明建設提供了有力的組織機制保障。

推動生態環保領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革

生態環境保護領域中央與地方財政事權與支出責任劃分是我國政府間事權與支出責任劃分的重點領域。“十三五”期間，按照黨中央、國務院部署，財政部會同有關部門推動開展了一系列工作，推動生態環境保護領域事權劃分和支出保障制度文件出臺。2020年5月和6月，國務院相繼發布《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕13號）和《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕19號），進一步促進形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，推進生態文明體制改革。

加快建立健全縱向與橫向生態補償機制

2016—2020年，中央財政安排重點生態功能區轉移支付資金3524億元，將青海三江源、南水北調中線工程水源地等納入補助范圍，加大對“三區三州”等深度貧困地區、京津冀地區、長江經濟帶等重點生態功能區的支持力度。健全考核機制，對重點縣域開展生態環境監測評價和考核，依據考核結果調節資金分配。“十三五”期間，中央財政積極推動橫向生態補償機制建設，財政部陸續牽頭出臺《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，建立獎勵激勵機制，鼓勵流域上下游之間早建機制。目前，已有新安江、赤水河、九洲江、汀江—韓江等跨省（區）流域建立了省際流域橫向生態保護機制。

支持推進國家公園和環境監測體制等重大改革

2016年以來，財政部積極配合有關部門開展建立國家公園體制改革試點，配合有關部門制定完善三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等國家公園試點方案和總體實施規劃，參與研究制定《建立國家公園體制總體方案》，研究建立國家公園體制財政保障機制。支持持續推進環境監測體制改革，逐步加大保障力度，推動重要區域、跨界環境質量監測事權上收，支持建立了大氣、水、土壤國家環境監測直管網建成，基本形成國家環境質量監測體系。

二、積極出臺綠色財政支持政策

不斷完善生態環境保護稅收政策

自2015年2月起，對VOCs含量高于420克/升的涂料品種征收消費稅。自2016年1月起，對鉛蓄電池按4%稅率征收消費稅，對鋰原電池、鋰離子蓄電池、太陽能電池等新能源免征消費稅。自2016年7月1日起，先行在河北省開展了水資源稅改革試點。自2017年12月1日起，試點范圍擴大到北京、天津、四川等10個省（市）。水資源稅試點采取費改稅方式，對取用地表水和地下水的單位和個人征收，在地下水超采地區取用地下水、特種行業取用水和超計劃用水適用較高稅率，正常生產生活用水維持原有水平不變。2019年8月26日，《資源稅法》正式通過，征稅品種包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七種，實行從價計征方式。2016年12月，《環境保護稅法》通過，2018年1月1日起開征，對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類污染物、共計117種主要污染因子進行征稅。2019年4月，出臺環境污染治理第三方企業所得稅減免優惠政策，明確對符合條件的從事污染防治的第三方企業減按15%的稅率征收企業所得稅。進一步加大對磷石膏、廢玻璃等資源綜合利用產品的增值稅政策支持力度。

推動建立政府引導型投資基金

2020年1月，印發《土壤污染防治基金管理辦法》，引導地方設立省級土壤污染防治基金，規范基金的資金籌集、使用及管理，建立健全土壤修復治理多元化投融資機制。2020年7月，推動設立國家綠色發展基金。基金首期募資885億元，其中，中央財政安排資金100億元，其他出資方包括長江經濟帶沿線11省（市）、部分金融機構和相關行業企業，充分體現政府引導和市場化運作特點。基金重點投向環境保護和污染防治、生態修復和國土空間綠化、資源能源節約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發展重點領域，首期存續期間主要投向長江經濟帶沿線11省（市）。

不斷完善政府綠色采購政策

2016—2018年，財政部聯合相關部門對節能產品和環境標志產品政府采購清單進行10余次調整，自2019年2月起，簡化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制，對政府采購節能產品、環境標志產品實施品目清單管理，不再發布“節能產品政府采購清單”和“環境標志產品政府采購清單”，擴大節能產品、環境標志產品認證機構范圍，進一步優化供應商參與政府采購活動市場環境。綜合運用強制采購、優先采購、制訂政府采購需求標準等措施，擴大政府綠色采購范圍。目前，節能環保產品政府采購規模占同類產品政府采購規模的比例達到90%以上，為節約能源、保護環境、應對氣候變化發揮了積極作用。

擴大生態環境保護專項資金覆蓋范圍

“十三五”時期設立或存續的生態文明相關專項資金主要包括大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治專項資金、農村環境整治資金、重點生態保護修復治理專項資金、城市管網及污水處理補助資金、清潔能源發展專項資金。中央專項資金總量基本呈持續增加趨勢，支出結構不斷優化，聚焦標志性重大戰役，解決污染防治、生態保護等。

實施重點領域財政支持政策

2016年出臺燃煤電廠超低排放電價支持政策，對先后并網的超低排放機組給予1分或0.5分錢的度電補貼，加上脫硫、脫硝、除塵電價補貼，火電企業環保電價補貼最高可達3.7分/（千瓦·時）。實施“雙替代”補貼，2017—2020年，中央財政累計投入493億元支持北方地區冬季清潔取暖試點。加大綠色農業補貼力度，2018—2019年中央財政累計安排80億元，支持數百個畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用。2019年中央財政安排19.5億元，支持各地開展農作物秸稈綜合利用。實施新能源汽車推廣補助政策，對光伏、風電等實行度電補貼，2019年我國可再生能源發電裝機容量占全部電力裝機的39.5%。

三、積極加大生態文明建設財政支出

“十三五”時期，各級財政把生態文明投入放在重要位置優先保障，為打好污染防治攻堅戰提供了有力支撐。2016—2019年，全國財政一般公共預算累計安排生態文明建設支出3.1萬億元，政府性基金生態文明建設支出4899億元。中央財政全力支持打贏藍天保衛戰、打好碧水保衛戰、打好凈土保衛戰、推進農業農村環境綜合治理、開展大規模國土綠化行動、開展重點生態保護修復。

2016—2020年，中央財政安排大氣污染防治資金974億元，擴大北方地區冬季清潔取暖試點城市范圍，將京津冀及周邊、汾渭平原共43個城市納入試點范圍，重點支持北方地區冬季清潔取暖試點工作，支持開展工業污染深度治理、移動源污染防治等重點任務。安排資金支持推廣應用新能源汽車，構建包括購置補貼、充電基礎設施建設獎勵、新能源公交車運營補助等在內的支持政策體系。

2016—2020年，中央財政安排水污染防治資金783億元，支持全國開展重點流域水污染防治、良好水體生態環境保護、飲用水水源地生態環境保護、地下水環境保護及污染修復等水污染防治工作，安排資金向長江、黃河等重點流域傾斜。安排城市管網及污水處理補助資金851億元，支持中西部地區城鎮污水處理提質增效。安排132億元支持遼寧丹東、江蘇連云港等28個城市開展“藍色海灣整治行動”，支持環渤海三省一市開展渤海綜合治理攻堅戰，實施海岸帶保護修復工程。

2016—2020年，中央財政安排土壤污染防治專項資金285億元，重點支持土壤污染綜合防治先行示范區建設、污染土壤修復治理技術應用試點等工作。受財政資金支持，農用地土壤污染詳查工作已完成。

2016—2020年，中央財政安排農村環境整治專項資金258億元，重點支持補齊農村生態環境短板，開展飲用水水源環境保護、村莊分散畜禽養殖污染防治、農村生活污水和垃圾治理等工作，支持建成了一批垃圾、污水處理等環保設施，有效解決了垃圾隨意傾倒、污水直排河道等農村突出環境問題。通過農業生產發展資金、農業資源及生態保護補助資金安排348億元，重點支持農業面源污染防治工作。

2016—2020年，中央財政累計安排林業草原轉移支付資金4586億元，大力支持開展大規模國土綠化行動和防沙治沙、實施天然林保護全覆蓋政策、推進退耕還林還草、開展草原生態修復治理、完善生態護林員政策、加強森林生態效益補償、濕地保護和構建以國家公園為主體的自然保護地體系建設、野生動植物保護等林業草原生態建設。

2016年以來，財政部會同相關部門啟動了三批山水林田湖草生態保護修復工程試點，經過競爭性評審等公開程序遴選了25個項目，每個試點項目中央財政給予基礎獎補資金20億元，合計安排補助資金500億元，截至2020年已累計下達資金443億元，對提升區域生態系統服務功能和生態環境質量發揮了重要作用。

四、積極提高生態文明建設水平

“十三五”期間，我國生態文明建設財政支持政策不斷完善，對生態文明建設財政支出規模、結構、多元化投融資機制建立以及改善生態環境質量均發揮積極作用。

生態文明財政支出規模不斷增長、結構不斷優化

2016—2019年，全國一般公共預算生態文明建設支出年均增速為14.8%，高于同期全國財政支出增速6.4個百分點，全國政府性基金支出年均增長10.9%。2020年生態文明相關中央專項資金支出較2016年增長8.5%。

2016—2019年，全國一般公共預算生態文明建設支出中，污染防治、生態保護修復、能源資源節約利用三大領域支出占比分別為38.4%、35.9%、13.0%，不斷增長的污染防治財政支出比例，有力支撐了打好污染防治攻堅戰。可再生能源電價附加、廢棄電器電子產品處理基金、污水處理費、船舶油污損害賠償基金四大政府性基金支出中，可再生能源電價附加收入支出占比61.3%，為推動能源低碳化發揮重要作用。

生態文明多元化投融資機制顯著推進

環境保護稅的征收，消費稅、資源稅、所得稅以及增值稅等稅收政策綠化導向，間接促進了多主體加大生態文明投融資力度。流域生態補償促進了生態價值轉化，通過“花錢買生態服務”機制，拓展了投資渠道。綠色發展基金等政府引導型基金，大大撬動金融機構和社會資本投資。超低排放電價補貼、北方地區冬季清潔取暖補貼、綠色農業補貼、可再生能源電價補貼等政策實施，為帶動重點領域生態環保投資發揮關鍵引導作用。

助力生態環境質量穩步持續改善

與2015年相比，2020年全國地級及以上城市PM2.5平均濃度為33微克/米3，下降34%；平均優良天數比例為87.0%，上升10.3個百分點。2020年全國地表水優良（Ⅰ～Ⅲ類）水質斷面比例為84.6%，上升20.1個百分點；劣Ⅴ類比例為1.0%，下降7.8個百分點。部分區域土壤污染加重的趨勢得到遏制。面源污染防治取得一定成效。

五、繼續完善生態文明建設財政政策的相關建議

“十四五”時期，為促進生態文明建設，深入打好污染防治攻堅戰，做好碳達峰和碳中和相關工作，需要在以下方面完善財政政策與機制。

構建穩定的生態文明建設財政支出渠道

繼續增加生態文明相關中央專項資金和重點生態功能區轉移支付的支持力度。結合生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，在當前一般性轉移支付的“共同財政事權轉移支付”中，建議增加“大氣污染防治資金”和“水污染防治資金”兩個項目，以保障大氣和水兩大領域中央財政事權、中央與地方共同財政事權支出責任。加大國有土地使用權出讓收入、城市基礎設施配套費、專項債等對生態環境基礎設施建設的投入。

創新碳達峰和碳中和領域財政支持政策

研究征收碳稅，把碳稅納入現行的環境保護稅中，與碳排放權交易機制發揮協同作用，健全低碳產業發展的成本激勵機制。設立政府引導型碳中和基金或能源綠色轉型基金，發揮財政資金增信和杠桿作用，撬動社會資金投入。

加大生物多樣性保護財政支持力度

明確生物多樣性保護對象及重點地區，制定全國生物多樣性重點保護清單，科學測算各類生物多樣性保護的財政支出定額標準，要求各級政府在一般公共預算中足額保障生物多樣性保護經費。

建立完善綜合生態補償機制

優化基于上下游和左右岸的橫向生態補償機制，引入第三方機構，科學測定補償標準，提升核算支撐能力，完善補償方式，平衡好不同利益相關者的需求，強化補償機制的可行性、激勵性、持續性。探索建立基于大氣、森林、土壤、草原等要素的綜合性生態補償機制。

更好發揮財政政策杠桿和激勵作用

靈活運用資本金注入、生態風險補償、貼息、補貼、獎勵、基金等支出方式，優化環境稅和促進其他稅種綠化，促進政府采購引領綠色消費，不斷完善多元化投融資機制。

切實提高政府投資項目績效

科學研究資金投向，精準發力細分領域，加強技術路線論證，做好項目儲備，制定資金籌措方案。健全生態文明財政支出績效評價指標體系、評價辦法，優化績效評價制度、管理流程，建立健全評價結果與資金分配掛鉤機制，提高生態文明建設財政支出績效。