呂忠梅：讓被放錯地方的資源得到再利用

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》綠色低碳發(fā)展編第二章為“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”。通過整合現(xiàn)行的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》，在總結(jié)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐探索形成的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合以“雙碳”目標(biāo)為引領(lǐng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略部署，構(gòu)建了一個系統(tǒng)、完整、創(chuàng)新且與相關(guān)領(lǐng)域緊密協(xié)同的促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度體系。以法律方式讓被放錯地方的資源得到再利用，不僅是實(shí)現(xiàn)資源高效利用和環(huán)境污染治理的治本之策，更是推動綠色低碳發(fā)展、應(yīng)對氣候變化的核心手段。

一、空礦泉水瓶背后的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)價(jià)值

我們在大街上、公園里，都能看到標(biāo)有“可回收物”字樣的垃圾筒。當(dāng)你喝完一瓶水，將空瓶扔進(jìn)這個垃圾桶時，這個看似微小的動作，實(shí)則開啟了從“垃圾”到“資源”的華麗蛻變。這只PET的瓶子通過回收與分揀，送到再生處理工廠，從“瓶子”變成通用的工業(yè)原料——再生顆粒，這些顆粒可以通過物理方法形成柔軟的滌綸長絲，與棉花等天然纖維混紡后，便成為制作衣物的理想面料。你穿著的運(yùn)動T恤、保暖的羽絨服填充物、舒適的休閑褲，很可能就來自幾只礦泉水瓶的“奉獻(xiàn)”；毛毯、沙發(fā)面料、窗簾，還有毛絨玩具的填充物，都是礦泉水瓶循環(huán)利用的重要應(yīng)用領(lǐng)域。

礦泉水瓶的重生之旅，是現(xiàn)代循環(huán)經(jīng)濟(jì)一個生動的縮影。在我們的生活中，類似的場景還有很多，比如廚余垃圾經(jīng)過回收可以進(jìn)行堆肥或沼氣發(fā)電，廢舊電池可以提取鈷、鋰等稀有金屬，紙箱、報(bào)紙可以做成再生紙，等等。還是以礦泉水瓶子為例，一只空礦泉水瓶子的循環(huán)，看似微不足道，但億萬只瓶子的循環(huán)，則匯聚成巨大的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會價(jià)值。

首先是可以節(jié)約石油資源。我們知道，塑料來源于石油。每回收1噸PET瓶片，相當(dāng)于節(jié)約6噸石油資源。可見，廢棄礦泉水瓶的回收利用，可以直接減少對石油的依賴，延長資源使用周期，緩解資源短缺壓力。

其次是減少污染物排放，減少能源消耗。對礦泉水瓶的回收利用可以有效防止塑料垃圾進(jìn)入自然環(huán)境，保護(hù)土壤和海洋生態(tài)系統(tǒng)，避免野生動物因誤食而受到傷害。與從原油制造新塑料相比，以再生顆粒為原料生產(chǎn)的產(chǎn)品可節(jié)省近三分之二的能源，可以減少能源消耗和溫室氣體排放，助力碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

再次是經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。礦泉水瓶的“重生之路”需要完整的產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行支撐，既可以創(chuàng)造再生資源回收、再制造等新的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，提升經(jīng)濟(jì)競爭力。也可以推動社會改變“丟棄文化”，形成從源頭分類、循環(huán)利用的系統(tǒng)思維，形成綠色生活方式、消費(fèi)方式，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識，促進(jìn)社會長期和諧發(fā)展。

正因?yàn)閺U棄物中的許多成分（如金屬、塑料、紙張、有機(jī)物等）本身具有化學(xué)或物理價(jià)值，只是因未被合理分類、回收或處理而被視為“垃圾”，因而被稱之為“放錯了地方的資源”。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，就是通過分類回收、再生技術(shù)，將廢棄物轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品或能源，這實(shí)際上是將傳統(tǒng)的線性“開采—生產(chǎn)—丟棄”模式轉(zhuǎn)變?yōu)殚]環(huán)系統(tǒng)，通過系統(tǒng)優(yōu)化，將廢棄物重新融入經(jīng)濟(jì)循環(huán)，可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的雙贏。生態(tài)環(huán)境法典草案專章規(guī)定“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，就是從法律上保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)多重功能的實(shí)現(xiàn)。

二、整合《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》

“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”專章，整合了現(xiàn)行的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》兩部法律，尤其是將清潔生產(chǎn)納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)的范疇，進(jìn)行了制度創(chuàng)新。   

（一）清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別與聯(lián)系

從經(jīng)濟(jì)鏈條看，清潔生產(chǎn)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“源頭”和“核心組成部分”。一般而言，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個宏觀的、覆蓋社會經(jīng)濟(jì)活動全過程的綜合性理念和系統(tǒng)，追求構(gòu)建一個“資源——產(chǎn)品——再生資源”的閉環(huán)流動模式；而清潔生產(chǎn)則側(cè)重于相對微觀的、特別是生產(chǎn)過程的起點(diǎn)和中間環(huán)節(jié)。

從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度看，清潔生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主”，通過改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)工藝技術(shù)和管理措施，從源頭提高資源利用效率，削減甚至避免污染物和溫室氣體的產(chǎn)生，這恰好是循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的“減量化”。

因此，清潔生產(chǎn)管“上游”，聚焦于產(chǎn)品的設(shè)計(jì)階段和生產(chǎn)過程，力求“少投入、少排放”；循環(huán)經(jīng)濟(jì)管“中下游”及“系統(tǒng)整合”，生產(chǎn)過程完成之后，還有產(chǎn)品使用（綠色消費(fèi)）、廢棄物回收、再利用和資源化（再制造、再生材料使用等）等“再利用”和“資源化”環(huán)節(jié)并將這些環(huán)節(jié)系統(tǒng)整合。

（二）將清潔生產(chǎn)納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系必要且合理

本章進(jìn)行的制度整合，正是基于深刻的理論和實(shí)踐考量，統(tǒng)籌考慮清潔生產(chǎn)與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在制度關(guān)聯(lián)而做出的理性選擇。

1.更好克服法律沖突，實(shí)現(xiàn)制度體系化。現(xiàn)行《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》雖然是姊妹法，但在執(zhí)行中存在職責(zé)交叉、政策重疊或割裂的問題。如一個工廠的節(jié)能降耗和廢棄物源頭削減，可能既要符合清潔生產(chǎn)審核要求，又要符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，管理上存在重復(fù)。整合后，在“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的統(tǒng)一目標(biāo)下，將清潔生產(chǎn)作為推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的首要和關(guān)鍵途徑進(jìn)行規(guī)定，使得政策工具、管理要求、資金扶持等得以統(tǒng)籌，避免制度碎片化。

2.強(qiáng)化源頭管控，提升循環(huán)經(jīng)濟(jì)整體效能。如果循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度只注重末端的廢棄物回收和利用，而忽視源頭的減量，會導(dǎo)致事倍功半。只有將清潔生產(chǎn)制度前置并內(nèi)化，通過強(qiáng)制性和自愿性清潔生產(chǎn)審核、綠色設(shè)計(jì)、綠色包裝等制度，對產(chǎn)品進(jìn)行全生命周期統(tǒng)籌，才能從前端為后續(xù)的循環(huán)利用創(chuàng)造便利條件，從根本上降低全社會的物質(zhì)循環(huán)成本和環(huán)境負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)事半功倍。

3.更好地服務(wù)于“減污降碳協(xié)同增效”的核心目標(biāo)。清潔生產(chǎn)通過提高資源能源效率，直接減少生產(chǎn)過程中的化石能源消耗和相應(yīng)的碳排放；同時，從源頭減少有毒有害物質(zhì)的使用和污染物的產(chǎn)生，也降低了末端治理的難度和成本。將清潔生產(chǎn)納入發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)專章，使“減污”和“降碳”的目標(biāo)在同一個制度框架內(nèi)得到統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)同推進(jìn)，讓清潔生產(chǎn)制度為“減少污染物和溫室氣體的產(chǎn)生、排放”價(jià)值目標(biāo)。

三、“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的制度體系與特點(diǎn)

法典草案“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”專章，主要是整合現(xiàn)行《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的相關(guān)制內(nèi)容；同時，還吸收了《固體廢物污染環(huán)境防治法》中與資源回收利用相關(guān)的內(nèi)容，并與法典中“污染防治編”的固體廢物規(guī)定相銜接，體現(xiàn)了深刻的立法理念進(jìn)步和體系優(yōu)化。

（一）“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的主要法律制度

本章制度覆蓋從生產(chǎn)到消費(fèi)、從經(jīng)濟(jì)到社會的全過程、全領(lǐng)域，可簡要?dú)w納為“一個核心原則、四大促進(jìn)型制度、一個關(guān)鍵機(jī)制”。

1.明確發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)根本原則

規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟(jì)核心原則——“減量化、再利用、資源化”（即“3R”原則），明確經(jīng)濟(jì)活動優(yōu)化的優(yōu)先次序：首要的是從源頭減少資源消耗和廢物產(chǎn)生（減量化）；其次是盡可能多次或多種方式地使用物品（再利用）；最后才是將廢棄物再次變?yōu)橘Y源（資源化）。

2.構(gòu)建全方位的促進(jìn)型制度

圍繞循環(huán)經(jīng)濟(jì)的不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，構(gòu)建了四大制度體系。

首先，以規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)體系從宏觀上為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供方向和準(zhǔn)則。要求國家和設(shè)區(qū)的市級以上地方政府制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，明確目標(biāo)、任務(wù)和措施；要求將循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求納入國家產(chǎn)業(yè)政策，從源頭上引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向資源循環(huán)型轉(zhuǎn)變。為落實(shí)“3R”原則，要求制定綠色設(shè)計(jì)、綠色制造、廢棄物綜合利用等一系列標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)和各類活動提供明確的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量要求。建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度并公布主要指標(biāo)，為政府決策、績效評估和社會監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支撐。

其次，以清潔生產(chǎn)制度將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)前置于生產(chǎn)過程，強(qiáng)調(diào)從源頭和過程中減少污染和消耗。要求通過發(fā)布清潔生產(chǎn)技術(shù)導(dǎo)向目錄、編制清潔生產(chǎn)指南，為企業(yè)提供明確的技術(shù)路徑選擇。設(shè)立中央財(cái)政清潔生產(chǎn)專項(xiàng)資金并將審核培訓(xùn)費(fèi)用納入企業(yè)經(jīng)營成本，通過經(jīng)濟(jì)手段降低企業(yè)轉(zhuǎn)型成本。建立“自愿審核”與“強(qiáng)制審核”相結(jié)合的雙軌制，并加強(qiáng)審核結(jié)果的應(yīng)用，形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制。將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段，要求優(yōu)先選擇無毒無害、易回收材料，并明確反對過度包裝，體現(xiàn)從產(chǎn)品全生命周期角度進(jìn)行管控的思路。

第三，以廢棄物循環(huán)利用制度聚焦生產(chǎn)和生活廢棄物的資源化利用，直接體現(xiàn)“資源化”原則。明確生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，要求生產(chǎn)者對列入強(qiáng)制回收名錄的產(chǎn)品和包裝物承擔(dān)回收、利用和處置責(zé)任，特別是對電器電子、汽車、電池等產(chǎn)品，要求建立與銷量相匹配的回收體系。明確對工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物、建筑垃圾、生活垃圾、廢舊物資以及廢鋼鐵、廢有色金屬等不同類別的廢棄物，提出有針對性的循環(huán)利用要求。要求利用廢棄物生產(chǎn)產(chǎn)品需采用先進(jìn)技術(shù)、保證質(zhì)量，確保資源化過程環(huán)保、再生產(chǎn)品安全可靠。

第四，專門設(shè)立“綠色消費(fèi)”一節(jié)，促進(jìn)從消費(fèi)端形成拉動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動力。明確通過宣傳教育、建立激勵機(jī)制、支持以舊換新等方式，引導(dǎo)公眾消費(fèi)習(xí)慣向綠色低碳轉(zhuǎn)型。要求政府優(yōu)先采購再生材料產(chǎn)品，為再生產(chǎn)品創(chuàng)造穩(wěn)定的市場需求。對二手商品交易、一次性用品、一次性塑料制品等社會關(guān)注度高、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的消費(fèi)行為進(jìn)行明確規(guī)范和限制。既規(guī)定消費(fèi)者的環(huán)保責(zé)任，也規(guī)定企業(yè)實(shí)施綠色采購、建立綠色供應(yīng)鏈的責(zé)任，還規(guī)定服務(wù)性企業(yè)提供綠色服務(wù)的責(zé)任，形成消費(fèi)鏈條上主體的責(zé)任閉環(huán)。

3.明晰監(jiān)督管理機(jī)制

本章結(jié)合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，明確了從中央到地方，由發(fā)展改革部門牽頭，生態(tài)環(huán)境、工信、住建等多部門按職責(zé)分工負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理體制，避免了權(quán)責(zé)不清。要求強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核結(jié)果公開，鼓勵協(xié)議減排成果公開，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）本章制度設(shè)計(jì)的主要特征

本章通過構(gòu)建一個以“3R”原則為核心，以規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)、廢棄物利用、綠色消費(fèi)四大體系為支柱，以明晰的監(jiān)督管理機(jī)制為保障的法律框架。

1.系統(tǒng)性與完整性。本章充分發(fā)揮法典的體系化功能，構(gòu)建了覆蓋“規(guī)劃-生產(chǎn)-消費(fèi)-回收-利用”全鏈條的整體性制度。將政府、企業(yè)、公眾等多元主體，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、社會生活等多個領(lǐng)域全部納入規(guī)制范圍，體現(xiàn)良好的系統(tǒng)思維。

2.前瞻性與問題導(dǎo)向。制度設(shè)計(jì)既著眼于長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，也緊扣當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。專門對電器電子、汽車、動力電池等新興消費(fèi)品的回收，以及風(fēng)電、光伏等新興產(chǎn)業(yè)的退役設(shè)備處理作出規(guī)定；同時，也對過度包裝、一次性塑料制品等社會痛點(diǎn)進(jìn)行規(guī)制。

3.激勵與約束并重。針對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“市場周期錯位”等實(shí)際情況，一方面，通過專項(xiàng)資金、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用列入成本等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行正向激勵；另一方面，通過強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、禁止淘汰落后技術(shù)等強(qiáng)制性措施進(jìn)行反向約束；同時，明確政府、企業(yè)、社會公眾等各方的主體責(zé)任，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)得以有效推進(jìn)奠定社會基礎(chǔ)。

4.倡導(dǎo)性條款與可操作性條款兼顧。在以原則性、倡導(dǎo)性條款為主的前提下，注重可操作性條款的配置。明確規(guī)定哪些企業(yè)必須進(jìn)行強(qiáng)制性審核，要求在產(chǎn)品上標(biāo)注材料成分，規(guī)定相關(guān)報(bào)告制度，等。明確主體可以直接遵照執(zhí)行的行為準(zhǔn)則，使得一些重要的內(nèi)部（清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)）及外部（與節(jié)能、降碳、污染防治）的銜接性、協(xié)同性制度能夠具體實(shí)施。

作者簡介：呂忠梅，十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員、中國法學(xué)會副會長。