中共中央 國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》

新華社北京10月8日電 中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》主要內容如下。

目錄

前言

第一章　發展背景

第一節　發展歷程

第二節　發展基礎

第三節　機遇挑戰

第四節　重大意義

第二章　總體要求

第一節　指導思想

第二節　主要原則

第三節　戰略定位

第四節　發展目標

第五節　戰略布局

第三章　加強上游水源涵養能力建設

第一節　筑牢“中華水塔”

第二節　保護重要水源補給地

第三節　加強重點區域荒漠化治理

第四節　降低人為活動過度影響

第四章　加強中游水土保持

第一節　大力實施林草保護

第二節　增強水土保持能力

第三節　發展高效旱作農業

第五章　推進下游濕地保護和生態治理

第一節　保護修復黃河三角洲濕地

第二節　建設黃河下游綠色生態走廊

第三節　推進灘區生態綜合整治

第六章　加強全流域水資源節約集約利用

第一節　強化水資源剛性約束

第二節　科學配置全流域水資源

第三節　加大農業和工業節水力度

第四節　加快形成節水型生活方式

第七章　全力保障黃河長治久安

第一節　科學調控水沙關系

第二節　有效提升防洪能力

第三節　強化災害應對體系和能力建設

第八章　強化環境污染系統治理

第一節　強化農業面源污染綜合治理

第二節　加大工業污染協同治理力度

第三節　統籌推進城鄉生活污染治理

第四節　開展礦區生態環境綜合整治

第九章　建設特色優勢現代產業體系

第一節　提升科技創新支撐能力

第二節　進一步做優做強農牧業

第三節　建設全國重要能源基地

第四節　加快戰略性新興產業和先進制造業發展

第十章　構建區域城鄉發展新格局

第一節　高質量高標準建設沿黃城市群

第二節　因地制宜推進縣城發展

第三節　建設生態宜居美麗鄉村

第十一章　加強基礎設施互聯互通

第一節　加快新型基礎設施建設

第二節　構建便捷智能綠色安全綜合交通網絡

第三節　強化跨區域大通道建設

第十二章　保護傳承弘揚黃河文化

第一節　系統保護黃河文化遺產

第二節　深入傳承黃河文化基因

第三節　講好新時代黃河故事

第四節　打造具有國際影響力的黃河文化旅游帶

第十三章　補齊民生短板和弱項

第一節　提高重大公共衛生事件應對能力

第二節　加快教育醫療事業發展

第三節　增強基本民生保障能力

第四節　提升特殊類型地區發展能力

第十四章　加快改革開放步伐

第一節　完善黃河流域管理體系

第二節　健全生態產品價值實現機制

第三節　加大市場化改革力度

第四節　深度融入共建“一帶一路”

第五節　健全區域間開放合作機制

第十五章　推進規劃實施

第一節　堅持黨的集中統一領導

第二節　強化法治保障

第三節　增強國土空間治理能力

第四節　完善規劃政策體系

第五節　建立健全工作機制

前言

黨的十八大以來，習近平總書記多次實地考察黃河流域生態保護和經濟社會發展情況，就三江源、祁連山、秦嶺、賀蘭山等重點區域生態保護建設作出重要指示批示。習近平總書記強調黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，要共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

黃河發源于青藏高原巴顏喀拉山北麓，呈“幾”字形流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區，全長5464公里，是我國第二長河。黃河流域西接昆侖、北抵陰山、南倚秦嶺、東臨渤海，橫跨東中西部，是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

為深入貫徹習近平總書記重要講話和指示批示精神，編制《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。規劃范圍為黃河干支流流經的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區相關縣級行政區，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總人口約1.6億。為保持重要生態系統的完整性、資源配置的合理性、文化保護傳承弘揚的關聯性，在謀劃實施生態、經濟、文化等領域舉措時，根據實際情況可延伸兼顧聯系緊密的區域。

本規劃綱要是指導當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件，是制定實施相關規劃方案、政策措施和建設相關工程項目的重要依據。規劃期至2030年，中期展望至2035年，遠期展望至本世紀中葉。

第一章　發展背景

黃河是中華民族的母親河，孕育了古老而偉大的中華文明，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。

第一節　發展歷程

早在上古時期，黃河流域就是華夏先民繁衍生息的重要家園。中華文明上下五千年，在長達3000多年的時間里，黃河流域一直是全國政治、經濟和文化中心，以黃河流域為代表的我國古代發展水平長期領先于世界。九曲黃河奔流入海，以百折不撓的磅礴氣勢塑造了中華民族自強不息的偉大品格，成為民族精神的重要象征。

黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大、水害嚴重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口、百年一改道”，洪澇災害波及范圍北達天津、南抵江淮。黃河“善淤、善決、善徙”，在塑造形成沃野千里的華北大平原的同時，也給沿岸人民帶來深重災難。從大禹治水到潘季馴“束水攻沙”，從漢武帝時期“瓠子堵口”到清康熙帝時期把“河務、漕運”刻在宮廷的柱子上，中華民族始終在同黃河水旱災害作斗爭。但受生產力水平和社會制度制約，加之“以水代兵”等人為破壞，黃河“屢治屢決”的局面始終沒有根本改觀，沿黃人民對安寧幸福生活的夙愿一直難以實現。

新中國成立后，毛澤東同志于1952年發出“要把黃河的事情辦好”的偉大號召，黨和國家把這項工作作為治國興邦的大事來抓。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于生態文明建設全局，明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路。經過一代接一代的艱辛探索和不懈努力，黃河治理和黃河流域經濟社會發展都取得了巨大成就，實現了黃河治理從被動到主動的歷史性轉變，創造了黃河歲歲安瀾的歷史奇跡，人民群眾獲得感、幸福感、安全感顯著提升，充分彰顯了黨的領導和社會主義制度的優勢，在中華民族治理黃河的歷史上書寫了嶄新篇章。

第二節　發展基礎

生態類型多樣。黃河流域橫跨青藏高原、內蒙古高原、黃土高原、華北平原等四大地貌單元和我國地勢三大臺階，擁有黃河天然生態廊道和三江源、祁連山、若爾蓋等多個重要生態功能區域。

農牧業基礎較好。分布有黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區等農產品主產區，糧食和肉類產量占全國三分之一左右。

能源資源富集。煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源儲量豐富，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地。

文化根基深厚。孕育了河湟文化、關中文化、河洛文化、齊魯文化等特色鮮明的地域文化，歷史文化遺產星羅棋布。

生態環境持續明顯向好。經過持續不斷的努力，黃河水沙治理取得顯著成效，防洪減災體系基本建成，確保了人民生命財產安全，流域用水增長過快的局面得到有效控制，黃河實現連續20年不斷流。國土綠化水平和水源涵養能力持續提升，山水林田湖草沙保護修復加快推進，水土流失治理成效顯著，優質生態產品供給能力進一步增強。

發展水平不斷提升。中心城市和城市群加快建設，全國重要的農牧業生產基地和能源基地地位進一步鞏固，新的經濟增長點不斷涌現，人民群眾生活得到顯著改善，具備在新的歷史起點上推動生態保護和高質量發展的良好基礎。

第三節　機遇挑戰

以習近平同志為核心的黨中央將黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，習近平總書記多次發表重要講話、作出重要指示批示，為工作指明了方向，提供了根本遵循。當前，我國生態文明建設全面推進，綠水青山就是金山銀山理念深入人心，沿黃人民群眾追求青山、碧水、藍天、凈土的愿望更加強烈。我國加快綠色發展給黃河流域帶來新機遇，特別是加強生態文明建設、加強環境治理已經成為新形勢下經濟高質量發展的重要推動力。改革開放40多年來，我國經濟建設取得重大成就，綜合國力顯著增強，科技實力大幅躍升，中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信更加堅定，有能力有條件解決困擾中華民族幾千年的黃河治理問題。共建“一帶一路”向縱深發展，西部大開發加快形成新格局，黃河流域東西雙向開放前景廣闊。國家治理體系和治理能力現代化進程明顯加快，為黃河流域生態保護和高質量發展提供了穩固有力的制度保障。

黃河一直“體弱多病”，生態本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱，沿黃各省區發展不平衡不充分問題尤為突出。綜合表現在：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線。

黃河流域最大的問題是生態脆弱。黃河流域生態脆弱區分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發生退化，恢復難度極大且過程緩慢。環境污染積重較深，水質總體差于全國平均水平。

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關系不協調，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區仍有近百萬人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發超標準洪水的風險依然存在。

黃河流域最大的短板是高質量發展不充分。沿黃各省區產業倚能倚重、低質低效問題突出，以能源化工、原材料、農牧業等為主導的特征明顯，缺乏有較強競爭力的新興產業集群。支撐高質量發展的人才資金外流嚴重，要素資源比較缺乏。

黃河流域最大的弱項是民生發展不足。沿黃各省區公共服務、基礎設施等歷史欠賬較多。醫療衛生設施不足，重要商品和物資儲備規模、品種、布局亟需完善，保障市場供應和調控市場價格能力偏弱，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。

另外，受地理條件等制約，沿黃各省區經濟聯系度歷來不高，區域分工協作意識不強，高效協同發展機制尚不完善，流域治理體系和治理能力現代化水平不高，文化遺產系統保護和精神內涵深入挖掘不足。

第四節　重大意義

推動黃河流域生態保護和高質量發展，具有深遠歷史意義和重大戰略意義。保護好黃河流域生態環境，促進沿黃地區經濟高質量發展，是協調黃河水沙關系、緩解水資源供需矛盾、保障黃河安瀾的迫切需要；是踐行綠水青山就是金山銀山理念、防范和化解生態安全風險、建設美麗中國的現實需要；是強化全流域協同合作、縮小南北方發展差距、促進民生改善的戰略需要；是解放思想觀念、充分發揮市場機制作用、激發市場主體活力和創造力的內在需要；是大力保護傳承弘揚黃河文化、彰顯中華文明、增進民族團結、增強文化自信的時代需要。

第二章　總體要求

第一節　指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持以人民為中心的發展思想，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，構建新發展格局，堅持以供給側結構性改革為主線，準確把握重在保護、要在治理的戰略要求，將黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，著力保障黃河長治久安，著力改善黃河流域生態環境，著力優化水資源配置，著力促進全流域高質量發展，著力改善人民群眾生活，著力保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

第二節　主要原則

——堅持生態優先、綠色發展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，順應自然、尊重規律，從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，改變黃河流域生態脆弱現狀；優化國土空間開發格局，生態功能區重點保護好生態環境，不盲目追求經濟總量；調整區域產業布局，把經濟活動限定在資源環境可承受范圍內；發展新興產業，推動清潔生產，堅定走綠色、可持續的高質量發展之路。

——堅持量水而行、節水優先。把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展；統籌優化生產生活生態用水結構，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。

——堅持因地制宜、分類施策。黃河流域上中下游不同地區自然條件千差萬別，生態建設重點各有不同，要提高政策和工程措施的針對性、有效性，分區分類推進保護和治理；從各地實際出發，宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，做強糧食和能源基地，因地施策促進特色產業發展，培育經濟增長極，打造開放通道樞紐，帶動全流域高質量發展。

——堅持統籌謀劃、協同推進。立足于全流域和生態系統的整體性，堅持共同抓好大保護，協同推進大治理，統籌謀劃上中下游、干流支流、左右兩岸的保護和治理，統籌推進堤防建設、河道整治、灘區治理、生態修復等重大工程，統籌水資源分配利用與產業布局、城市建設等。建立健全統分結合、協同聯動的工作機制，上下齊心、沿黃各省區協力推進黃河保護和治理，守好改善生態環境生命線。

第三節　戰略定位

大江大河治理的重要標桿。深刻分析黃河長期復雜難治的問題根源，準確把握黃河流域氣候變化演變趨勢以及洪澇等災害規律，克服就水論水的片面性，突出黃河治理的全局性、整體性和協同性，推動由黃河源頭至入?？诘娜蚪y籌和科學調控，深化流域治理體制和市場化改革，綜合運用現代科學技術、硬性工程措施和柔性調蓄手段，著力防范水之害、破除水之弊、大興水之利、彰顯水之善，為重點流域治理提供經驗和借鑒，開創大江大河治理新局面。

國家生態安全的重要屏障。充分發揮黃河流域兼有青藏高原、黃土高原、北方防沙帶、黃河口海岸帶等生態屏障的綜合優勢，以促進黃河生態系統良性永續循環、增強生態屏障質量效能為出發點，遵循自然生態原理，運用系統工程方法，綜合提升上游“中華水塔”水源涵養能力、中游水土保持水平和下游濕地等生態系統穩定性，加快構建堅實穩固、支撐有力的國家生態安全屏障，為欠發達和生態脆弱地區生態文明建設提供示范。

高質量發展的重要實驗區。緊密結合黃河流域比較優勢和發展階段，以生態保護為前提優化調整區域經濟和生產力布局，促進上中下游各地區合理分工。通過加強生態建設和環境保護，夯實流域高質量發展基礎；通過鞏固糧食和能源安全，突出流域高質量發展特色；通過培育經濟重要增長極，增強流域高質量發展動力；通過內陸沿海雙向開放，提升流域高質量發展活力，為流域經濟、欠發達地區新舊動能轉換提供路徑，促進全國經濟高質量發展提供支撐。

中華文化保護傳承弘揚的重要承載區。依托黃河流域文化遺產資源富集、傳統文化根基深厚的優勢，從戰略高度保護傳承弘揚黃河文化，深入挖掘蘊含其中的哲學思想、人文精神、價值理念、道德規范。通過對黃河文化的創造性轉化和創新性發展，充分展現中華優秀傳統文化的獨特魅力、革命文化的豐富內涵、社會主義先進文化的時代價值，增強黃河流域文化軟實力和影響力，建設厚植家國情懷、傳承道德觀念、各民族同根共有的精神家園。

第四節　發展目標

到2030年，黃河流域人水關系進一步改善，流域治理水平明顯提高，生態共治、環境共保、城鄉區域協調聯動發展的格局逐步形成，現代化防洪減災體系基本建成，水資源保障能力進一步提升，生態環境質量明顯改善，國家糧食和能源基地地位持續鞏固，以城市群為主的動力系統更加強勁，鄉村振興取得顯著成效，黃河文化影響力顯著擴大，基本公共服務水平明顯提升，流域人民群眾生活更為寬裕，獲得感、幸福感、安全感顯著增強。

到2035年，黃河流域生態保護和高質量發展取得重大戰略成果，黃河流域生態環境全面改善，生態系統健康穩定，水資源節約集約利用水平全國領先，現代化經濟體系基本建成，黃河文化大發展大繁榮，人民生活水平顯著提升。到本世紀中葉，黃河流域物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明水平大幅提升，在我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國中發揮重要支撐作用。

第五節　戰略布局

構建黃河流域生態保護“一帶五區多點”空間布局?！耙粠А?，是指以黃河干流和主要河湖為骨架，連通青藏高原、黃土高原、北方防沙帶和黃河口海岸帶的沿黃河生態帶?！拔鍏^”，是指以三江源、秦嶺、祁連山、六盤山、若爾蓋等重點生態功能區為主的水源涵養區，以內蒙古高原南緣、寧夏中部等為主的荒漠化防治區，以青海東部、隴中隴東、陜北、晉西北、寧夏南部黃土高原為主的水土保持區，以渭河、汾河、涑水河、烏梁素海為主的重點河湖水污染防治區，以黃河三角洲濕地為主的河口生態保護區。“多點”，是指藏羚羊、雪豹、野牦牛、土著魚類、鳥類等重要野生動物棲息地和珍稀植物分布區。

構建形成黃河流域“一軸兩區五極”的發展動力格局，促進地區間要素合理流動和高效集聚?！耙惠S”，是指依托新亞歐大陸橋國際大通道，串聯上中下游和新型城市群，以先進制造業為主導，以創新為主要動能的現代化經濟廊道，是黃河流域參與全國及國際經濟分工的主體。“兩區”，是指以黃淮海平原、汾渭平原、河套平原為主要載體的糧食主產區和以山西、鄂爾多斯盆地為主的能源富集區，加快農業、能源現代化發展?！拔鍢O”，是指山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭州－西寧城市群等，是區域經濟發展增長極和黃河流域人口、生產力布局的主要載體。

構建多元紛呈、和諧相容的黃河文化彰顯區。河湟－藏羌文化區，主要包括上游大通河、湟水河流域和甘南、若爾蓋、紅原、石渠等地區，是農耕文化與游牧文化交匯相融的過渡地帶，民族文化特色鮮明。關中文化區，主要包括中游渭河流域和陜西、甘肅黃土高原地區，以西安為代表的關中地區傳統文化底蘊深厚，歷史文化遺產富集。河洛－三晉文化區，主要包括中游伊洛河、汾河等流域，是中華民族重要的發祥地，分布有大量文化遺存。儒家文化區，主要包括下游的山東曲阜、泰安等地區，以孔孟為代表的傳統文化源遠流長。紅色文化區，主要包括陜甘寧等革命根據地和紅軍長征雪山草地、西路軍西征路線等地區，是全國革命遺址規模最大、數量最多的地區之一。

第三章　加強上游水源涵養能力建設

遵循自然規律、聚焦重點區域，通過自然恢復和實施重大生態保護修復工程，加快遏制生態退化趨勢，恢復重要生態系統，強化水源涵養功能。

第一節　筑牢“中華水塔”

上游三江源地區是名副其實的“中華水塔”，要從系統工程和全局角度，整體施策、多措并舉，全面保護三江源地區山水林田湖草沙生態要素，恢復生物多樣性，實現生態良性循環發展。強化禁牧封育等措施，根據草原類型和退化原因，科學分類推進補播改良、鼠蟲害、毒雜草等治理防治，實施黑土灘等退化草原綜合治理，有效保護修復高寒草甸、草原等重要生態系統。加大對扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖泊群等河湖保護力度，維持天然狀態，嚴格管控流經城鎮河段岸線，全面禁止河湖周邊采礦、采砂、漁獵等活動，科學確定旅游規模。系統梳理高原濕地分布狀況，對中度及以上退化區域實施封禁保護，恢復退化濕地生態功能和周邊植被，遏制沼澤濕地萎縮趨勢。持續開展氣候變化對冰川和高原凍土影響的研究評估，建立生態系統趨勢性變化監測和風險預警體系。完善野生動植物保護和監測網絡，擴大并改善物種棲息地，實施珍稀瀕危野生動物保護繁育行動，強化瀕危魚類增殖放流，建立高原生物種質資源庫，建立健全生物多樣性觀測網絡，維護高寒高原地區生物多樣性。建設好三江源國家公園。

第二節　保護重要水源補給地

上游青海玉樹和果洛、四川阿壩和甘孜、甘肅甘南等地區河湖濕地資源豐富，是黃河水源主要補給地。嚴格保護國際重要濕地和國家重要濕地、國家級濕地自然保護區等重要濕地生態空間，加大甘南、若爾蓋等主要濕地治理和修復力度，在提高現有森林資源質量基礎上，統籌推進封育造林和天然植被恢復，擴大森林植被有效覆蓋率。對上游地區草原開展資源環境承載能力綜合評價，推動以草定畜、定牧、定耕，加大退耕還林還草、退牧還草、草原有害生物防控等工程實施力度，積極開展草種改良，科學治理瑪曲、碌曲、紅原、若爾蓋等地區退化草原。實施渭河等重點支流河源區生態修復工程，在湟水河、洮河等流域開展輪作休耕和草田輪作，大力發展有機農業，對已墾草原實施退耕還草。推動建設跨川甘兩省的若爾蓋國家公園，打造全球高海拔地帶重要的濕地生態系統和生物棲息地。

第三節　加強重點區域荒漠化治理

堅持依靠群眾、動員群眾，推廣庫布齊、毛烏素、八步沙林場等治沙經驗，開展規?；郎持紊?，創新沙漠治理模式，筑牢北方防沙帶。在適宜地區設立沙化土地封育保護區，科學固沙治沙防沙。持續推進沙漠防護林體系建設，深入實施退耕還林、退牧還草、三北防護林、鹽堿地治理等重大工程，開展光伏治沙試點，因地制宜建設喬灌草相結合的防護林體系。發揮黃河干流生態屏障和祁連山、六盤山、賀蘭山、陰山等山系阻沙作用，實施鎖邊防風固沙工程，強化主要沙地邊緣地區生態屏障建設，大力治理流動沙丘。推動上游黃土高原水蝕風蝕交錯、農牧交錯地帶水土流失綜合治理。積極發展治沙先進技術和產業，擴大荒漠化防治國際交流合作。

第四節　降低人為活動過度影響

正確處理生產生活和生態環境的關系，著力減少過度放牧、過度資源開發利用、過度旅游等人為活動對生態系統的影響和破壞。將具有重要生態功能的高山草甸、草原、濕地、森林生態系統納入生態保護紅線管控范圍，強化保護和用途管制措施。采取設置生態管護公益崗位、開展新型技能培訓等方式，引導保護地內的居民轉產就業。在超載過牧地區開展減畜行動，研究制定高原牧區減畜補助政策。加強人工飼草地建設，控制散養放牧規模，加大對舍飼圈養的扶持力度，減輕草地利用強度。鞏固游牧民定居工程成果，通過禁牧休牧、劃區輪牧以及發展生態、休閑、觀光牧業等手段，引導牧民調整生產生活方式。

第四章　加強中游水土保持

突出抓好黃土高原水土保持，全面保護天然林，持續鞏固退耕還林還草、退牧還草成果，加大水土流失綜合治理力度，穩步提升城鎮化水平，改善中游地區生態面貌。

第一節　大力實施林草保護

遵循黃土高原地區植被地帶分布規律，密切關注氣候暖濕化等趨勢及其影響，合理采取生態保護和修復措施。森林植被帶以營造喬木林、喬灌草混交林為主，森林草原植被帶以營造灌木林為主，草原植被帶以種草、草原改良為主。加強水分平衡論證，因地制宜采取封山育林、人工造林、飛播造林等多種措施推進森林植被建設。在河套平原區、汾渭平原區、黃土高原土地沙化區、內蒙古高原湖泊萎縮退化區等重點區域實施山水林田湖草生態保護修復工程。加大對水源涵養林建設區的封山禁牧、輪封輪牧和封育保護力度，促進自然恢復。結合地貌、土壤、氣候和技術條件，科學選育人工造林樹種，提高成活率、改善林相結構，提高林分質量。對深山遠山區、風沙區和支流發源地，在適宜區域實施飛播造林。適度發展經濟林和林下經濟，提高生態效益和農民收益。加強秦嶺生態環境保護和修復，強化大熊貓、金絲猴、朱鹮等珍稀瀕危物種棲息地保護和恢復，積極推進生態廊道建設，擴大野生動植物生存空間。

第二節　增強水土保持能力

以減少入河入庫泥沙為重點，積極推進黃土高原塬面保護、小流域綜合治理、淤地壩建設、坡耕地綜合整治等水土保持重點工程。在晉陜蒙丘陵溝壑區積極推動建設粗泥沙攔沙減沙設施。以隴東董志塬、晉西太德塬、陜北洛川塬、關中渭北臺塬等塬區為重點，實施黃土高原固溝保塬項目。以陜甘晉寧青山地丘陵溝壑區等為重點，開展旱作梯田建設，加強雨水集蓄利用，推進小流域綜合治理。加強對淤地壩建設的規范指導，推廣新標準新技術新工藝，在重力侵蝕嚴重、水土流失劇烈區域大力建設高標準淤地壩。排查現有淤地壩風險隱患，加強病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造，提高管護能力。建立跨區域淤地壩信息監測機制，實現對重要淤地壩的動態監控和安全風險預警。

第三節　發展高效旱作農業

以改變傳統農牧業生產方式、提升農業基礎設施、普及蓄水保水技術等為重點，統籌水土保持與高效旱作農業發展。優化發展草食畜牧業、草產業和高附加值種植業，積極推廣應用旱作農業新技術新模式。支持舍飼半舍飼養殖，合理開展人工種草，在條件適宜地區建設人工飼草料基地。優選旱作良種，因地制宜調整旱作種植結構。堅持用地養地結合，持續推進耕地輪作休耕制度，合理輪作倒茬。積極開展耕地田間整治和土壤有機培肥改良，加強田間集雨設施建設。在適宜地區實施坡耕地整治、老舊梯田改造和新建一批旱作梯田。大力推廣農業蓄水保水技術，推動技術裝備集成示范，進一步加大對旱作農業示范基地建設支持力度。

第五章　推進下游濕地保護和生態治理

建設黃河下游綠色生態走廊，加大黃河三角洲濕地生態系統保護修復力度，促進黃河下游河道生態功能提升和入?？谏鷳B環境改善，開展灘區生態環境綜合整治，促進生態保護與人口經濟協調發展。

第一節　保護修復黃河三角洲濕地

研究編制黃河三角洲濕地保護修復規劃，謀劃建設黃河口國家公園。保障河口濕地生態流量，創造條件穩步推進退塘還河、退耕還濕、退田還灘，實施清水溝、刁口河流路生態補水等工程，連通河口水系，擴大自然濕地面積。加強沿海防潮體系建設，防止土壤鹽漬化和咸潮入侵，恢復黃河三角洲岸線自然延伸趨勢。加強鹽沼、灘涂和河口淺海濕地生物物種資源保護，探索利用非常規水源補給鳥類棲息地，支持黃河三角洲濕地與重要鳥類棲息地、濕地聯合申遺。減少油田開采、圍墾養殖、港口航運等經濟活動對濕地生態系統的影響。

第二節　建設黃河下游綠色生態走廊

以穩定下游河勢、規范黃河流路、保證灘區行洪能力為前提，統籌河道水域、岸線和灘區生態建設，保護河道自然岸線，完善河道兩岸濕地生態系統，建設集防洪護岸、水源涵養、生物棲息等功能為一體的黃河下游綠色生態走廊。加強黃河干流水量統一調度，保障河道基本生態流量和入海水量，確保河道不斷流。加強下游黃河干流兩岸生態防護林建設，在河海交匯適宜區域建設防護林帶，因地制宜建設沿黃城市森林公園，發揮水土保持、防風固沙、寬河固堤等功能。統籌生態保護、自然景觀和城市風貌建設，塑造以綠色為本底的沿黃城市風貌，建設人河城和諧統一的沿黃生態廊道。加大大汶河、東平湖等下游主要河湖生態保護修復力度。

第三節　推進灘區生態綜合整治

合理劃分灘區類型，因灘施策、綜合治理下游灘區，統籌做好高灘區防洪安全和土地利用。實施黃河下游貫孟堤擴建工程，推進溫孟灘防護堤加固工程建設。實施好灘區居民遷建工程，積極引導社會資本參與灘區居民遷建。加強灘區水源和優質土地保護修復，依法合理利用灘區土地資源，實施灘區國土空間差別化用途管制，嚴格限制自發修建生產堤等無序活動，依法打擊非法采土、盜挖河砂、私搭亂建等行為。對與永久基本農田、重大基礎設施和重要生態空間等相沖突的用地空間進行適度調整，在不影響河道行洪前提下，加強灘區濕地生態保護修復，構建灘河林田草綜合生態空間，加強灘區水生態空間管控，發揮滯洪沉沙功能，筑牢下游灘區生態屏障。

第六章　加強全流域水資源節約集約利用

實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節水控水行動，堅持節水優先，統籌地表水與地下水、天然水與再生水、當地水與外調水、常規水與非常規水，優化水資源配置格局，提升配置效率，實現用水方式由粗放低效向節約集約的根本轉變，以節約用水擴大發展空間。

第一節　強化水資源剛性約束

在規劃編制、政策制定、生產力布局中堅持節水優先，細化實化以水定城、以水定地、以水定人、以水定產舉措。開展黃河流域水資源承載力綜合評估，建立水資源承載力分區管控體系。實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區城市發展規模、高耗水項目建設和大規模種樹。建立覆蓋全流域的取用水總量控制體系，全面實行取用水計劃管理、精準計量，對黃河干支流規模以上取水口全面實施動態監管，完善取水許可制度，全面配置區域行業用水。將節水作為約束性指標納入當地黨政領導班子和領導干部政績考核范圍，堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進”，建立排查整治各類人造水面景觀長效機制，嚴把引黃調蓄項目準入關。以國家公園、重要水源涵養區、珍稀物種棲息地等為重點區域，清理整治過度的小水電開發。

第二節　科學配置全流域水資源

統籌考慮全流域水資源科學配置，細化完善干支流水資源分配。統籌當地水與外調水，在充分考慮節水的前提下，留足生態用水，合理分配生活、生產用水。建立健全干流和主要支流生態流量監測預警機制，明確管控要求。深化跨流域調水工程研究論證，加快開展南水北調東中線后續工程前期工作并適時推進工程建設，統籌考慮跨流域調水工程建設多方面影響，加強規劃方案論證和比選。加強農村標準化供水設施建設。開展地下水超采綜合治理行動，加大中下游地下水超采漏斗治理力度，逐步實現重點區域地下水采補平衡。

第三節　加大農業和工業節水力度

針對農業生產中用水粗放等問題，嚴格農業用水總量控制，以大中型灌區為重點推進灌溉體系現代化改造，推進高標準農田建設，打造高效節水灌溉示范區，穩步提升灌溉水利用效率。擴大低耗水、高耐旱作物種植比例，選育推廣耐旱農作物新品種，加大政策、技術扶持力度，引導適水種植、量水生產。加大推廣水肥一體化和高效節水灌溉技術力度，完善節水工程技術體系，堅持先建機制、后建工程，發揮典型引領作用，促進農業節水和農田水利工程良性運行。深入推進農業水價綜合改革，分級分類制定差別化水價，推進農業灌溉定額內優惠水價、超定額累進加價制度，建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制，促進農業用水壓減。深挖工業節水潛力，加快節水技術裝備推廣應用，推進能源、化工、建材等高耗水產業節水增效，嚴格限制高耗水產業發展。支持企業加大用水計量和節水技術改造力度，加快工業園區內企業間串聯、分質、循環用水設施建設。提高工業用水超定額水價，倒逼高耗水項目和產業有序退出。提高礦區礦井水資源化綜合利用水平。

第四節　加快形成節水型生活方式

推進黃河流域城鎮節水降損工程建設，以降低管網漏損率為主實施老舊供水管網改造，推廣普及生活節水型器具，開展政府機關、學校、醫院等公共機構節水技術改造，嚴控高耗水服務業用水，大力推進節水型城市建設。完善農村集中供水和節水配套設施建設，有條件的地方實行計量收費，推動農村“廁所革命”采用節水型器具。積極推動再生水、雨水、苦咸水等非常規水利用，實施區域再生水循環利用試點，在城鎮逐步普及建筑中水回用技術和雨水集蓄利用設施，加快實施苦咸水水質改良和淡化利用。進一步推行水效標識、節水認證和合同節水管理。適度提高引黃供水城市水價標準，積極開展水權交易，落實水資源稅費差別化征收政策。

第七章　全力保障黃河長治久安

緊緊抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，圍繞以疏為主、疏堵結合、增水減沙、調水調沙，健全水沙調控體系，健全“上攔下排、兩岸分滯”防洪格局，研究修訂黃河流域防洪規劃，強化綜合性防洪減災體系建設，構筑沿黃人民生命財產安全的穩固防線。

第一節　科學調控水沙關系

深入研究論證黃河水沙關系長期演變趨勢及對生態環境的影響，科學把握泥沙含量合理區間和中長期水沙調控總體思路，采取“攔、調、排、放、挖”綜合處理泥沙。完善以骨干水庫等重大水利工程為主的水沙調控體系，優化水庫運用方式和攔沙能力。優化水沙調控調度機制，創新調水調沙方式，加強干支流水庫群聯合統一調度，持續提升水沙調控體系整體合力。加強龍羊峽、劉家峽等上游水庫調度運用，充分發揮小浪底等工程聯合調水調沙作用，增強徑流調節和洪水泥沙控制能力，維持下游中水河槽穩定，確保河床不抬高。以禹門口至潼關、河口等為重點實施河道疏浚工程。創新泥沙綜合處理技術，探索泥沙資源利用新模式。

第二節　有效提升防洪能力

實施河道和灘區綜合提升治理工程，增強防洪能力，確保堤防不決口。加快河段控導工程續建加固，加強險工險段和薄弱堤防治理，提升主槽排洪輸沙功能，有效控制游蕩性河段河勢。開展下游“二級懸河”治理，降低黃河大堤安全風險。加快推進寧蒙等河段堤防工程達標。統籌黃河干支流防洪體系建設，加強黑河、白河、湟水河、洮河、渭河、汾河、沁河等重點支流防洪安全，聯防聯控暴雨等引發的突發性洪水。加強黃淮海流域防洪體系協同，優化沿黃蓄滯洪區、防洪水庫、排澇泵站等建設布局，提高防洪避險能力。以防洪為前提規范蓄滯洪區各類開發建設活動并控制人口規模。建立應對凌汛長效機制，強化上中游水庫防凌聯合調度，發揮應急分凌區作用，確保防凌安全。實施病險水庫除險加固，消除安全隱患。

第三節　強化災害應對體系和能力建設

加強對長期氣候變化、水文條件等問題的科學研究，完善防災減災體系，除水害、興水利，提高沿黃地區應對各類災害能力。建設黃河流域水利工程聯合調度平臺，推進上中下游防汛抗旱聯動。增強流域性特大洪水、重特大險情災情、極端干旱等突發事件應急處置能力。健全應急救援體系，加強應急方案預案、預警發布、搶險救援、工程科技、物資儲備等綜合能力建設。運用物聯網、衛星遙感、無人機等技術手段，強化對水文、氣象、地災、雨情、凌情、旱情等狀況的動態監測和科學分析，搭建綜合數字化平臺，實現數據資源跨地區跨部門互通共享，建設“智慧黃河”。把全生命周期管理理念貫穿沿黃城市群規劃、建設、管理全過程各環節，加強防洪減災、排水防澇等公共設施建設，增強大中城市抵御災害能力。強化基層防災減災體系和能力建設。加強宣傳教育，增強社會公眾對自然災害的防范意識，開展常態化、實戰化協同動員演練。

第八章　強化環境污染系統治理

黃河污染表象在水里、問題在流域、根子在岸上。以汾河、湟水河、涑水河、無定河、延河、烏梁素海、東平湖等河湖為重點，統籌推進農業面源污染、工業污染、城鄉生活污染防治和礦區生態環境綜合整治，“一河一策”、“一湖一策”，加強黃河支流及流域腹地生態環境治理，凈化黃河“毛細血管”，將節約用水和污染治理成效與水資源配置相掛鉤。

第一節　強化農業面源污染綜合治理

因地制宜推進多種形式的適度規模經營，推廣科學施肥、安全用藥、農田節水等清潔生產技術與先進適用裝備，提高化肥、農藥、飼料等投入品利用效率，建立健全禽畜糞污、農作物秸稈等農業廢棄物綜合利用和無害化處理體系。在寧蒙河套、汾渭、青海湟水河和大通河、甘肅沿黃、中下游引黃灌區等區域實施農田退水污染綜合治理，建設生態溝道、污水凈塘、人工濕地等氮、磷高效生態攔截凈化設施，加強農田退水循環利用。實行耕地土壤環境質量分類管理，集中推進受污染耕地安全利用示范。推進農田殘留地膜、農藥化肥塑料包裝等清理整治工作。協同推進山西、河南、山東等黃河中下游地區總氮污染控制，減少對黃河入海口海域的環境污染。

第二節　加大工業污染協同治理力度

推動沿黃一定范圍內高耗水、高污染企業遷入合規園區，加快鋼鐵、煤電超低排放改造，開展煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色等行業強制性清潔生產，強化工業爐窯和重點行業揮發性有機物綜合治理，實行生態敏感脆弱區工業行業污染物特別排放限值要求。嚴禁在黃河干流及主要支流臨岸一定范圍內新建“兩高一資”項目及相關產業園區。開展黃河干支流入河排污口專項整治行動，加快構建覆蓋所有排污口的在線監測系統，規范入河排污口設置審核。嚴格落實排污許可制度，沿黃所有固定排污源要依法按證排污。沿黃工業園區全部建成污水集中處理設施并穩定達標排放，嚴控工業廢水未經處理或未有效處理直接排入城鎮污水處理系統，嚴厲打擊向河湖、