呂忠梅：讓被放錯地方的資源得到再利用

《生態環境法典（草案）》綠色低碳發展編第二章為“發展循環經濟”。通過整合現行的《清潔生產促進法》《循環經濟法》，在總結發展循環經濟實踐探索形成的成功經驗基礎上，結合以“雙碳”目標為引領，促進經濟社會全面綠色低碳轉型的戰略部署，構建了一個系統、完整、創新且與相關領域緊密協同的促進循環經濟發展的制度體系。以法律方式讓被放錯地方的資源得到再利用，不僅是實現資源高效利用和環境污染治理的治本之策，更是推動綠色低碳發展、應對氣候變化的核心手段。

一、空礦泉水瓶背后的環境與經濟價值

我們在大街上、公園里，都能看到標有“可回收物”字樣的垃圾筒。當你喝完一瓶水，將空瓶扔進這個垃圾桶時，這個看似微小的動作，實則開啟了從“垃圾”到“資源”的華麗蛻變。這只PET的瓶子通過回收與分揀，送到再生處理工廠，從“瓶子”變成通用的工業原料——再生顆粒，這些顆粒可以通過物理方法形成柔軟的滌綸長絲，與棉花等天然纖維混紡后，便成為制作衣物的理想面料。你穿著的運動T恤、保暖的羽絨服填充物、舒適的休閑褲，很可能就來自幾只礦泉水瓶的“奉獻”；毛毯、沙發面料、窗簾，還有毛絨玩具的填充物，都是礦泉水瓶循環利用的重要應用領域。

礦泉水瓶的重生之旅，是現代循環經濟一個生動的縮影。在我們的生活中，類似的場景還有很多，比如廚余垃圾經過回收可以進行堆肥或沼氣發電，廢舊電池可以提取鈷、鋰等稀有金屬，紙箱、報紙可以做成再生紙，等等。還是以礦泉水瓶子為例，一只空礦泉水瓶子的循環，看似微不足道，但億萬只瓶子的循環，則匯聚成巨大的環境、經濟、社會價值。

首先是可以節約石油資源。我們知道，塑料來源于石油。每回收1噸PET瓶片，相當于節約6噸石油資源。可見，廢棄礦泉水瓶的回收利用，可以直接減少對石油的依賴，延長資源使用周期，緩解資源短缺壓力。

其次是減少污染物排放，減少能源消耗。對礦泉水瓶的回收利用可以有效防止塑料垃圾進入自然環境，保護土壤和海洋生態系統，避免野生動物因誤食而受到傷害。與從原油制造新塑料相比，以再生顆粒為原料生產的產品可節省近三分之二的能源，可以減少能源消耗和溫室氣體排放，助力碳達峰、碳中和目標實現。

再次是經濟效益和社會效益。礦泉水瓶的“重生之路”需要完整的產業鏈進行支撐，既可以創造再生資源回收、再制造等新的產業和就業機會，降低企業生產成本，提升經濟競爭力。也可以推動社會改變“丟棄文化”，形成從源頭分類、循環利用的系統思維，形成綠色生活方式、消費方式，增強公眾的環保意識，促進社會長期和諧發展。

正因為廢棄物中的許多成分（如金屬、塑料、紙張、有機物等）本身具有化學或物理價值，只是因未被合理分類、回收或處理而被視為“垃圾”，因而被稱之為“放錯了地方的資源”。發展循環經濟，就是通過分類回收、再生技術，將廢棄物轉化為新產品或能源，這實際上是將傳統的線性“開采—生產—丟棄”模式轉變為閉環系統，通過系統優化，將廢棄物重新融入經濟循環，可以實現環境與發展的雙贏。生態環境法典草案專章規定“發展循環經濟”，就是從法律上保障循環經濟多重功能的實現。

二、整合《清潔生產促進法》與《循環經濟促進法》

“發展循環經濟”專章，整合了現行的《清潔生產促進法》與《循環經濟促進法》兩部法律，尤其是將清潔生產納入循環經濟的范疇，進行了制度創新。   

（一）清潔生產與循環經濟的區別與聯系

從經濟鏈條看，清潔生產是循環經濟的“源頭”和“核心組成部分”。一般而言，循環經濟是一個宏觀的、覆蓋社會經濟活動全過程的綜合性理念和系統，追求構建一個“資源——產品——再生資源”的閉環流動模式；而清潔生產則側重于相對微觀的、特別是生產過程的起點和中間環節。

從生態環境保護的角度看，清潔生產強調“預防為主”，通過改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進工藝技術和管理措施，從源頭提高資源利用效率，削減甚至避免污染物和溫室氣體的產生，這恰好是循環經濟中的“減量化”。

因此，清潔生產管“上游”，聚焦于產品的設計階段和生產過程，力求“少投入、少排放”；循環經濟管“中下游”及“系統整合”，生產過程完成之后，還有產品使用（綠色消費）、廢棄物回收、再利用和資源化（再制造、再生材料使用等）等“再利用”和“資源化”環節并將這些環節系統整合。

（二）將清潔生產納入循環經濟法律體系必要且合理

本章進行的制度整合，正是基于深刻的理論和實踐考量，統籌考慮清潔生產與發展循環經濟的內在制度關聯而做出的理性選擇。

1.更好克服法律沖突，實現制度體系化。現行《清潔生產促進法》與《循環經濟促進法》雖然是姊妹法，但在執行中存在職責交叉、政策重疊或割裂的問題。如一個工廠的節能降耗和廢棄物源頭削減，可能既要符合清潔生產審核要求，又要符合循環經濟規劃，管理上存在重復。整合后，在“發展循環經濟”的統一目標下，將清潔生產作為推行循環經濟的首要和關鍵途徑進行規定，使得政策工具、管理要求、資金扶持等得以統籌，避免制度碎片化。

2.強化源頭管控，提升循環經濟整體效能。如果循環經濟法律制度只注重末端的廢棄物回收和利用，而忽視源頭的減量，會導致事倍功半。只有將清潔生產制度前置并內化，通過強制性和自愿性清潔生產審核、綠色設計、綠色包裝等制度，對產品進行全生命周期統籌，才能從前端為后續的循環利用創造便利條件，從根本上降低全社會的物質循環成本和環境負荷，實現事半功倍。

3.更好地服務于“減污降碳協同增效”的核心目標。清潔生產通過提高資源能源效率，直接減少生產過程中的化石能源消耗和相應的碳排放；同時，從源頭減少有毒有害物質的使用和污染物的產生，也降低了末端治理的難度和成本。將清潔生產納入發展循環經濟專章，使“減污”和“降碳”的目標在同一個制度框架內得到統一規劃和協同推進，讓清潔生產制度為“減少污染物和溫室氣體的產生、排放”價值目標。

三、“發展循環經濟”的制度體系與特點

法典草案“發展循環經濟”專章，主要是整合現行《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》的相關制內容；同時，還吸收了《固體廢物污染環境防治法》中與資源回收利用相關的內容，并與法典中“污染防治編”的固體廢物規定相銜接，體現了深刻的立法理念進步和體系優化。

（一）“發展循環經濟”的主要法律制度

本章制度覆蓋從生產到消費、從經濟到社會的全過程、全領域，可簡要歸納為“一個核心原則、四大促進型制度、一個關鍵機制”。

1.明確發展循環經濟根本原則

規定循環經濟核心原則——“減量化、再利用、資源化”（即“3R”原則），明確經濟活動優化的優先次序：首要的是從源頭減少資源消耗和廢物產生（減量化）；其次是盡可能多次或多種方式地使用物品（再利用）；最后才是將廢棄物再次變為資源（資源化）。

2.構建全方位的促進型制度

圍繞循環經濟的不同環節和領域，構建了四大制度體系。

首先，以規劃與標準體系從宏觀上為循環經濟發展提供方向和準則。要求國家和設區的市級以上地方政府制定循環經濟發展規劃，明確目標、任務和措施；要求將循環經濟要求納入國家產業政策，從源頭上引導產業結構向資源循環型轉變。為落實“3R”原則，要求制定綠色設計、綠色制造、廢棄物綜合利用等一系列標準，為企業和各類活動提供明確的技術規范和質量要求。建立循環經濟統計制度并公布主要指標，為政府決策、績效評估和社會監督提供數據支撐。

其次，以清潔生產制度將循環經濟的重點前置于生產過程，強調從源頭和過程中減少污染和消耗。要求通過發布清潔生產技術導向目錄、編制清潔生產指南，為企業提供明確的技術路徑選擇。設立中央財政清潔生產專項資金并將審核培訓費用納入企業經營成本，通過經濟手段降低企業轉型成本。建立“自愿審核”與“強制審核”相結合的雙軌制，并加強審核結果的應用，形成強有力的倒逼機制。將循環經濟理念延伸到產品設計階段，要求優先選擇無毒無害、易回收材料，并明確反對過度包裝，體現從產品全生命周期角度進行管控的思路。

第三，以廢棄物循環利用制度聚焦生產和生活廢棄物的資源化利用，直接體現“資源化”原則。明確生產者責任延伸制度，要求生產者對列入強制回收名錄的產品和包裝物承擔回收、利用和處置責任，特別是對電器電子、汽車、電池等產品，要求建立與銷量相匹配的回收體系。明確對工業廢棄物、農業廢棄物、建筑垃圾、生活垃圾、廢舊物資以及廢鋼鐵、廢有色金屬等不同類別的廢棄物，提出有針對性的循環利用要求。要求利用廢棄物生產產品需采用先進技術、保證質量，確保資源化過程環保、再生產品安全可靠。

第四，專門設立“綠色消費”一節，促進從消費端形成拉動循環經濟發展的根本動力。明確通過宣傳教育、建立激勵機制、支持以舊換新等方式，引導公眾消費習慣向綠色低碳轉型。要求政府優先采購再生材料產品，為再生產品創造穩定的市場需求。對二手商品交易、一次性用品、一次性塑料制品等社會關注度高、資源浪費嚴重的消費行為進行明確規范和限制。既規定消費者的環保責任，也規定企業實施綠色采購、建立綠色供應鏈的責任，還規定服務性企業提供綠色服務的責任，形成消費鏈條上主體的責任閉環。

3.明晰監督管理機制

本章結合發展循環經濟的實際情況，明確了從中央到地方，由發展改革部門牽頭，生態環境、工信、住建等多部門按職責分工負責的監督管理體制，避免了權責不清。要求強制性清潔生產審核結果公開，鼓勵協議減排成果公開，保障了公眾的知情權和監督權。

（二）本章制度設計的主要特征

本章通過構建一個以“3R”原則為核心，以規劃標準、清潔生產、廢棄物利用、綠色消費四大體系為支柱，以明晰的監督管理機制為保障的法律框架。

1.系統性與完整性。本章充分發揮法典的體系化功能，構建了覆蓋“規劃-生產-消費-回收-利用”全鏈條的整體性制度。將政府、企業、公眾等多元主體，以及工業、農業、服務業、社會生活等多個領域全部納入規制范圍，體現良好的系統思維。

2.前瞻性與問題導向。制度設計既著眼于長遠戰略，也緊扣當前經濟社會發展的重點和難點問題。專門對電器電子、汽車、動力電池等新興消費品的回收，以及風電、光伏等新興產業的退役設備處理作出規定；同時，也對過度包裝、一次性塑料制品等社會痛點進行規制。

3.激勵與約束并重。針對循環經濟發展的“市場周期錯位”等實際情況，一方面，通過專項資金、稅收優惠、費用列入成本等經濟手段進行正向激勵；另一方面，通過強制性清潔生產審核、生產者責任延伸、禁止淘汰落后技術等強制性措施進行反向約束；同時，明確政府、企業、社會公眾等各方的主體責任，為循環經濟得以有效推進奠定社會基礎。

4.倡導性條款與可操作性條款兼顧。在以原則性、倡導性條款為主的前提下，注重可操作性條款的配置。明確規定哪些企業必須進行強制性審核，要求在產品上標注材料成分，規定相關報告制度，等。明確主體可以直接遵照執行的行為準則，使得一些重要的內部（清潔生產與循環經濟）及外部（與節能、降碳、污染防治）的銜接性、協同性制度能夠具體實施。

作者簡介：呂忠梅，十四屆全國人大常委會委員、全國人大環境與資源保護委員會副主任委員、中國法學會副會長。