呂忠梅：讓被放錯地方的資源得到再利用

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》綠色低碳發(fā)展編第二章為“發(fā)展循環(huán)經濟”。通過整合現行的《清潔生產促進法》《循環(huán)經濟法》，在總結發(fā)展循環(huán)經濟實踐探索形成的成功經驗基礎上，結合以“雙碳”目標為引領，促進經濟社會全面綠色低碳轉型的戰(zhàn)略部署，構建了一個系統、完整、創(chuàng)新且與相關領域緊密協同的促進循環(huán)經濟發(fā)展的制度體系。以法律方式讓被放錯地方的資源得到再利用，不僅是實現資源高效利用和環(huán)境污染治理的治本之策，更是推動綠色低碳發(fā)展、應對氣候變化的核心手段。

一、空礦泉水瓶背后的環(huán)境與經濟價值

我們在大街上、公園里，都能看到標有“可回收物”字樣的垃圾筒。當你喝完一瓶水，將空瓶扔進這個垃圾桶時，這個看似微小的動作，實則開啟了從“垃圾”到“資源”的華麗蛻變。這只PET的瓶子通過回收與分揀，送到再生處理工廠，從“瓶子”變成通用的工業(yè)原料——再生顆粒，這些顆粒可以通過物理方法形成柔軟的滌綸長絲，與棉花等天然纖維混紡后，便成為制作衣物的理想面料。你穿著的運動T恤、保暖的羽絨服填充物、舒適的休閑褲，很可能就來自幾只礦泉水瓶的“奉獻”；毛毯、沙發(fā)面料、窗簾，還有毛絨玩具的填充物，都是礦泉水瓶循環(huán)利用的重要應用領域。

礦泉水瓶的重生之旅，是現代循環(huán)經濟一個生動的縮影。在我們的生活中，類似的場景還有很多，比如廚余垃圾經過回收可以進行堆肥或沼氣發(fā)電，廢舊電池可以提取鈷、鋰等稀有金屬，紙箱、報紙可以做成再生紙，等等。還是以礦泉水瓶子為例，一只空礦泉水瓶子的循環(huán)，看似微不足道，但億萬只瓶子的循環(huán)，則匯聚成巨大的環(huán)境、經濟、社會價值。

首先是可以節(jié)約石油資源。我們知道，塑料來源于石油。每回收1噸PET瓶片，相當于節(jié)約6噸石油資源。可見，廢棄礦泉水瓶的回收利用，可以直接減少對石油的依賴，延長資源使用周期，緩解資源短缺壓力。

其次是減少污染物排放，減少能源消耗。對礦泉水瓶的回收利用可以有效防止塑料垃圾進入自然環(huán)境，保護土壤和海洋生態(tài)系統，避免野生動物因誤食而受到傷害。與從原油制造新塑料相比，以再生顆粒為原料生產的產品可節(jié)省近三分之二的能源，可以減少能源消耗和溫室氣體排放，助力碳達峰、碳中和目標實現。

再次是經濟效益和社會效益。礦泉水瓶的“重生之路”需要完整的產業(yè)鏈進行支撐，既可以創(chuàng)造再生資源回收、再制造等新的產業(yè)和就業(yè)機會，降低企業(yè)生產成本，提升經濟競爭力。也可以推動社會改變“丟棄文化”，形成從源頭分類、循環(huán)利用的系統思維，形成綠色生活方式、消費方式，增強公眾的環(huán)保意識，促進社會長期和諧發(fā)展。

正因為廢棄物中的許多成分（如金屬、塑料、紙張、有機物等）本身具有化學或物理價值，只是因未被合理分類、回收或處理而被視為“垃圾”，因而被稱之為“放錯了地方的資源”。發(fā)展循環(huán)經濟，就是通過分類回收、再生技術，將廢棄物轉化為新產品或能源，這實際上是將傳統的線性“開采—生產—丟棄”模式轉變?yōu)殚]環(huán)系統，通過系統優(yōu)化，將廢棄物重新融入經濟循環(huán)，可以實現環(huán)境與發(fā)展的雙贏。生態(tài)環(huán)境法典草案專章規(guī)定“發(fā)展循環(huán)經濟”，就是從法律上保障循環(huán)經濟多重功能的實現。

二、整合《清潔生產促進法》與《循環(huán)經濟促進法》

“發(fā)展循環(huán)經濟”專章，整合了現行的《清潔生產促進法》與《循環(huán)經濟促進法》兩部法律，尤其是將清潔生產納入循環(huán)經濟的范疇，進行了制度創(chuàng)新。   

（一）清潔生產與循環(huán)經濟的區(qū)別與聯系

從經濟鏈條看，清潔生產是循環(huán)經濟的“源頭”和“核心組成部分”。一般而言，循環(huán)經濟是一個宏觀的、覆蓋社會經濟活動全過程的綜合性理念和系統，追求構建一個“資源——產品——再生資源”的閉環(huán)流動模式；而清潔生產則側重于相對微觀的、特別是生產過程的起點和中間環(huán)節(jié)。

從生態(tài)環(huán)境保護的角度看，清潔生產強調“預防為主”，通過改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進工藝技術和管理措施，從源頭提高資源利用效率，削減甚至避免污染物和溫室氣體的產生，這恰好是循環(huán)經濟中的“減量化”。

因此，清潔生產管“上游”，聚焦于產品的設計階段和生產過程，力求“少投入、少排放”；循環(huán)經濟管“中下游”及“系統整合”，生產過程完成之后，還有產品使用（綠色消費）、廢棄物回收、再利用和資源化（再制造、再生材料使用等）等“再利用”和“資源化”環(huán)節(jié)并將這些環(huán)節(jié)系統整合。

（二）將清潔生產納入循環(huán)經濟法律體系必要且合理

本章進行的制度整合，正是基于深刻的理論和實踐考量，統籌考慮清潔生產與發(fā)展循環(huán)經濟的內在制度關聯而做出的理性選擇。

1.更好克服法律沖突，實現制度體系化。現行《清潔生產促進法》與《循環(huán)經濟促進法》雖然是姊妹法，但在執(zhí)行中存在職責交叉、政策重疊或割裂的問題。如一個工廠的節(jié)能降耗和廢棄物源頭削減，可能既要符合清潔生產審核要求，又要符合循環(huán)經濟規(guī)劃，管理上存在重復。整合后，在“發(fā)展循環(huán)經濟”的統一目標下，將清潔生產作為推行循環(huán)經濟的首要和關鍵途徑進行規(guī)定，使得政策工具、管理要求、資金扶持等得以統籌，避免制度碎片化。

2.強化源頭管控，提升循環(huán)經濟整體效能。如果循環(huán)經濟法律制度只注重末端的廢棄物回收和利用，而忽視源頭的減量，會導致事倍功半。只有將清潔生產制度前置并內化，通過強制性和自愿性清潔生產審核、綠色設計、綠色包裝等制度，對產品進行全生命周期統籌，才能從前端為后續(xù)的循環(huán)利用創(chuàng)造便利條件，從根本上降低全社會的物質循環(huán)成本和環(huán)境負荷，實現事半功倍。

3.更好地服務于“減污降碳協同增效”的核心目標。清潔生產通過提高資源能源效率，直接減少生產過程中的化石能源消耗和相應的碳排放；同時，從源頭減少有毒有害物質的使用和污染物的產生，也降低了末端治理的難度和成本。將清潔生產納入發(fā)展循環(huán)經濟專章，使“減污”和“降碳”的目標在同一個制度框架內得到統一規(guī)劃和協同推進，讓清潔生產制度為“減少污染物和溫室氣體的產生、排放”價值目標。

三、“發(fā)展循環(huán)經濟”的制度體系與特點

法典草案“發(fā)展循環(huán)經濟”專章，主要是整合現行《清潔生產促進法》《循環(huán)經濟促進法》的相關制內容；同時，還吸收了《固體廢物污染環(huán)境防治法》中與資源回收利用相關的內容，并與法典中“污染防治編”的固體廢物規(guī)定相銜接，體現了深刻的立法理念進步和體系優(yōu)化。

（一）“發(fā)展循環(huán)經濟”的主要法律制度

本章制度覆蓋從生產到消費、從經濟到社會的全過程、全領域，可簡要歸納為“一個核心原則、四大促進型制度、一個關鍵機制”。

1.明確發(fā)展循環(huán)經濟根本原則

規(guī)定循環(huán)經濟核心原則——“減量化、再利用、資源化”（即“3R”原則），明確經濟活動優(yōu)化的優(yōu)先次序：首要的是從源頭減少資源消耗和廢物產生（減量化）；其次是盡可能多次或多種方式地使用物品（再利用）；最后才是將廢棄物再次變?yōu)橘Y源（資源化）。

2.構建全方位的促進型制度

圍繞循環(huán)經濟的不同環(huán)節(jié)和領域，構建了四大制度體系。

首先，以規(guī)劃與標準體系從宏觀上為循環(huán)經濟發(fā)展提供方向和準則。要求國家和設區(qū)的市級以上地方政府制定循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃，明確目標、任務和措施；要求將循環(huán)經濟要求納入國家產業(yè)政策，從源頭上引導產業(yè)結構向資源循環(huán)型轉變。為落實“3R”原則，要求制定綠色設計、綠色制造、廢棄物綜合利用等一系列標準，為企業(yè)和各類活動提供明確的技術規(guī)范和質量要求。建立循環(huán)經濟統計制度并公布主要指標，為政府決策、績效評估和社會監(jiān)督提供數據支撐。

其次，以清潔生產制度將循環(huán)經濟的重點前置于生產過程，強調從源頭和過程中減少污染和消耗。要求通過發(fā)布清潔生產技術導向目錄、編制清潔生產指南，為企業(yè)提供明確的技術路徑選擇。設立中央財政清潔生產專項資金并將審核培訓費用納入企業(yè)經營成本，通過經濟手段降低企業(yè)轉型成本。建立“自愿審核”與“強制審核”相結合的雙軌制，并加強審核結果的應用，形成強有力的倒逼機制。將循環(huán)經濟理念延伸到產品設計階段，要求優(yōu)先選擇無毒無害、易回收材料，并明確反對過度包裝，體現從產品全生命周期角度進行管控的思路。

第三，以廢棄物循環(huán)利用制度聚焦生產和生活廢棄物的資源化利用，直接體現“資源化”原則。明確生產者責任延伸制度，要求生產者對列入強制回收名錄的產品和包裝物承擔回收、利用和處置責任，特別是對電器電子、汽車、電池等產品，要求建立與銷量相匹配的回收體系。明確對工業(yè)廢棄物、農業(yè)廢棄物、建筑垃圾、生活垃圾、廢舊物資以及廢鋼鐵、廢有色金屬等不同類別的廢棄物，提出有針對性的循環(huán)利用要求。要求利用廢棄物生產產品需采用先進技術、保證質量，確保資源化過程環(huán)保、再生產品安全可靠。

第四，專門設立“綠色消費”一節(jié)，促進從消費端形成拉動循環(huán)經濟發(fā)展的根本動力。明確通過宣傳教育、建立激勵機制、支持以舊換新等方式，引導公眾消費習慣向綠色低碳轉型。要求政府優(yōu)先采購再生材料產品，為再生產品創(chuàng)造穩(wěn)定的市場需求。對二手商品交易、一次性用品、一次性塑料制品等社會關注度高、資源浪費嚴重的消費行為進行明確規(guī)范和限制。既規(guī)定消費者的環(huán)保責任，也規(guī)定企業(yè)實施綠色采購、建立綠色供應鏈的責任，還規(guī)定服務性企業(yè)提供綠色服務的責任，形成消費鏈條上主體的責任閉環(huán)。

3.明晰監(jiān)督管理機制

本章結合發(fā)展循環(huán)經濟的實際情況，明確了從中央到地方，由發(fā)展改革部門牽頭，生態(tài)環(huán)境、工信、住建等多部門按職責分工負責的監(jiān)督管理體制，避免了權責不清。要求強制性清潔生產審核結果公開，鼓勵協議減排成果公開，保障了公眾的知情權和監(jiān)督權。

（二）本章制度設計的主要特征

本章通過構建一個以“3R”原則為核心，以規(guī)劃標準、清潔生產、廢棄物利用、綠色消費四大體系為支柱，以明晰的監(jiān)督管理機制為保障的法律框架。

1.系統性與完整性。本章充分發(fā)揮法典的體系化功能，構建了覆蓋“規(guī)劃-生產-消費-回收-利用”全鏈條的整體性制度。將政府、企業(yè)、公眾等多元主體，以及工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)、社會生活等多個領域全部納入規(guī)制范圍，體現良好的系統思維。

2.前瞻性與問題導向。制度設計既著眼于長遠戰(zhàn)略，也緊扣當前經濟社會發(fā)展的重點和難點問題。專門對電器電子、汽車、動力電池等新興消費品的回收，以及風電、光伏等新興產業(yè)的退役設備處理作出規(guī)定；同時，也對過度包裝、一次性塑料制品等社會痛點進行規(guī)制。

3.激勵與約束并重。針對循環(huán)經濟發(fā)展的“市場周期錯位”等實際情況，一方面，通過專項資金、稅收優(yōu)惠、費用列入成本等經濟手段進行正向激勵；另一方面，通過強制性清潔生產審核、生產者責任延伸、禁止淘汰落后技術等強制性措施進行反向約束；同時，明確政府、企業(yè)、社會公眾等各方的主體責任，為循環(huán)經濟得以有效推進奠定社會基礎。

4.倡導性條款與可操作性條款兼顧。在以原則性、倡導性條款為主的前提下，注重可操作性條款的配置。明確規(guī)定哪些企業(yè)必須進行強制性審核，要求在產品上標注材料成分，規(guī)定相關報告制度，等。明確主體可以直接遵照執(zhí)行的行為準則，使得一些重要的內部（清潔生產與循環(huán)經濟）及外部（與節(jié)能、降碳、污染防治）的銜接性、協同性制度能夠具體實施。

作者簡介：呂忠梅，十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員、中國法學會副會長。